La loi relative à la représentation des Français établis hors de France a dix ans: quel bilan ?

« Après dix années d’application, la commission des lois a souhaité dresser le bilan de la loi du 22 juillet 2013 qui a profondément revu le système de représentation des Français de l’étranger. » Voilà ce qu’indique le Sénat dans un communiqué du 30 juin 2023. Dans un rapport établi par les sénateurs Christophe-André Frassa (LR) et Jean-Yves Leconte (groupe socialiste, écologiste et républicain), il est constaté que cette loi a « tenu ses promesses ». Les rapporteurs dressent néanmoins une liste de 18 propositions pour continuer de « garantir une représentation des Français de l’étranger conforme aux exigences démocratiques et adaptée aux attentes des élus ».

Des moyens jugés insuffisants

Ils évoquent d’abord la création par la loi de 2013 des conseillers consulaires, création décidée pour palier le manque de représentativité des Français de l’étranger. Ces conseillers consulaires sont aujourd’hui 159 et exercent une mission essentiellement consultative. En 2019, ils ont vu leur nom changer pour devenir des conseillers des Français de l’étranger, tandis que leurs conditions d’exercice ont été améliorées : droit à la formation, autorisation d’absence pour participer aux réunions du conseil consulaire, aménagement système de remboursements forfaitaires.

« En dépit de ces évolutions, les moyens donnés aux élus des Français de l’étranger pour exercer leur mandat sont insuffisants », constatent les sénateurs, « tant pour les plans politique et administratif, qu’indemnitaire ». Ils estiment ainsi que le « rôle effectif » de ces derniers dépend en réalité de l’attitude de l’administration consulaire, qui peut « osciller, selon les postes consulaires et la qualité des relations interpersonnelles, entre ‘l’association spontanée des conseillers’ et ‘l’hostilité’, en passant par l’’indifférence polie’. » Les parlementaires pointent aussi du doigt « les limites du régime indemnitaire actuel, qui ne permet pas aux élus d’exercer leur mandat dans des conditions satisfaisantes, ni même d’aller à la rencontre de leurs électeurs ». Pour eux, il faut aujourd’hui verser une indemnité de fonction aux élus des Français de l’étranger « qui couvre au réel les frais exposés, y compris les frais de déplacement ».

Plus de poids pour l’AFE

Pour les rapporteurs, l’Assemblée des Français de l’étranger n’a par ailleurs pas encore « trouvé toute sa place ». L’articulation entre les conseils consulaires et l’AFE apparaît par ailleurs comme peu lisible aux yeux des Français expatriés. « Le rôle exclusivement consultatif qui lui a été dévolu par la loi du 22 juillet 2013 empêche [l’AFE] de prendre sa place en tant qu’échelon intermédiaire entre la représentation locale – les conseils consulaires – et la représentation nationale – le Parlement », notent enfin les sénateurs, Pour y remédier, l’AFE doit, selon eux, être dotée de pouvoirs décisionnaires dans trois domaines : l’attribution des bourses scolaires (en lien avec l’AEFE), les demandes de versement des aides sociales et des aides de soutien au tissu associatif des Français à l’étranger (Stafe) en lien avec la direction des Français de l’étranger.

Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte se disent par ailleurs favorables au rattachement de la direction des Français de l’étranger directement au ministre des Affaires étrangères, celle-ci étant pour l’heure rattachée au ministre délégué aux Français de l’étranger. Ils déplorent par ailleurs que l’AFE « se soit retrouvée prisonnière d’un dialogue exclusif avec le membre du Gouvernement dédié à la relation avec les Français de l’étranger ». Ils rappellent que la loi de 2013 visait pourtant « à permettre un échange entre l’AFE et le ministre compétent pour chaque domaine considéré : ministre chargé du budget, ministre chargé des affaires sociales, etc. »

Vers un fusion des élections ?

« Dix ans après l’entrée en vigueur de la loi de 2013, les élections consulaires restent marquées par un taux d’abstention extrêmement préoccupant : près de 85 % en mai 2021 », notent enfin les rapporteurs. Pour donner davantage de visibilité à ces scrutins et consacrer un temps démocratique important pour les Français de l’étranger », ils proposent « la fusion des élections consulaires et de l’élection des conseillers à l’AFE » avec un seul bulletin comportant deux listes distinctes.

Autre obstacle mentionné : la distance entre le lieu d’habitation et le bureau de vote pour un grand nombre d’électeurs. « Dans ce contexte, le vote par procuration constitue une modalité de vote essentielle pour les Français établis hors de France. » Celle-ci est validée par « une autorité habilitée à cette fin », soit à l’ambassade ou au consulat. Pour faciliter la collecte de procurations, les sénateurs proposent « d’organiser des tournées consulaires de façon systématique et de manière à couvrir l’intégralité des circonscriptions électorales ». Ils se prononcent aussi en faveur d’une « dématérialisation complète des procurations ». Concernant le vote par internet, ils souhaitent qu’il soit « systématiquement prévu pour l’ensemble des élections des Français de l’étranger et que seuls des considérations liées à la sécurité ou un avis contraire de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) puissent s’opposer à sa mise en œuvre. »